POLSKI - NGO.PL ENGLISH


Хроника третьего сектора в Польше

ХРОНИКА ТРЕТЬЕГО СЕКТОРА В ПОЛЬШЕ

Вначале необходимо подчеркнуть, что данная Хроника сектора субъективна и избирательна. История неправительственного сектора так богата, что вкратце ее представить невозможно. Поэтому в нашей Хронике мы остановились, главным образом, на теме сотрудничества с администрацией и формировании представительства сектора, так как эти две темы кажутся нам наиболее универсальными. Мы вспоминаем также об исторических формах гражданской активности.

XIXи началоXXвека –в Польше, находящейся в то время под оккупацией, благотворительная деятельности и филантропия воспринималась в категориях патриотической обязанности, и как форма спасения нации.

Первая мировая война – польские земли были территорией боевых действий, что повлекло за собой ликвидацию многих попечительских учреждений и, соответственно, необходимость гражданских инициатив, которые организовали бы, в частности, опеку над детьми и молодежью.

1918-1939 гг. (Вторая Республика) – в первые годы независимости благотворительность была преимущественно сферой деятельности товариществ, фондов, а также частных лиц. Позднее, когда государственные учреждения взяли на себя управление публичной социальной помощью, покровительство культуре и искусству, значение частных пожертвований в этой сфере уменьшилось. Впервые в Польше деятельность общественных объединений детально была урегулирована Постановлением Президента Республики от 27 октября 1932 г. – Право об общественных объединениях. Оно ввело понятие «организация высшей пользы». (Этот статус присуждался Советом министров до 1989 года за особые достижения в сфере реализации общественных целей). В этот период было зарегистрировано свыше 10 тысяч общественных объединений и 3 тысяч фондов.

Вторая мировая война – на польских землях, включенных в состав Рейха, уже в начале войны были распущены общественные организации периода Второй Республики. Католическая церковь потеряла статус юридического лица, польская светская и религиозная общественная самопомощь действовала нелегально в конспирации. По инициативе благотворительных организаций и учреждений, орденов, а также лиц, которые до сих пор не занимались социальной помощью, действуют различные формы самопомощи и самообороны, а также организуется движение сопротивления против оккупантов.

Вторая половина 40-ых годов – в Польше начался процесс систематической ликвидации независимых организаций и учреждений.

Период после 1956 г. (оттепель) - создаются Клубы католической интеллигенции, политические дискуссионные клубы, разрешено также восстановить некоторые светские и католические организации, и начато воссоздание благотворительной деятельности в приходах.

70-ые годы – формируется «второе общество» (иногда называемое также «альтернативным» обществом), то есть структуры, независимые от государства: подпольные, так называемые «летучие университеты», помощь уволенным за протесты рабочим, издательства.

1980 – создается «Солидарность», ее членами было 54% процента всех работающих в государственном секторе. В короткий период 1980-1981 гг. наступил огромный всплеск гражданской активности в общественной жизни. Возрождались и создавались новые организации, среди них также благотворительные.

Декабрь 1981 г. – введение военного положения лишило граждан возможности объединения и свободного выражения своих потребностей и прав. Часть общественных организаций начала работать в подполье.

80-ые годы – это глубокий экономический кризис и обнищание все более широких кругов общества. Это вынуждало государство мириться с, создающимися тогда, светскими и религиозными организациями социальной помощи.

1984 - 6 апреля 1984 года был принят Закон о фондах.

1989 – 7 апреля 1989 года, сразу после окончания переговоров Круглого стола, был принят закон «Право об общественных объединениях», который положил начало правовым изменениям системы, и урегулировал процесс стихийного создания и регистрации общественных организаций.

1990 – в конце года в Сейме (нижняя палата польского парламента) состоялась конференция «Неправительственные организации в демократическом государстве», организованная Сенатом РП. Ее итогом было, в частности, четкое заявление правительства о том, что оно «не желает и не может разговаривать с роем организаций», то есть о необходимости создания представительства неправительственного сектора.

1991 – вносятся изменения в Закон о фондах. Целью поправок является либерализация закона, принятого еще в 1984 году.

1992 – разработаны две программы, финансово поддерживающие развитие гражданского общества, в том числе, неправительственных организаций. Первая это ПрограммаPHARE Общественный Диалог, действующая в рамках Фонда сотрудничества, а также Фонд поддержки неправительственных организации при Фонде им. Стефана Батория.

  • В Министерстве охраны окружающей среды создано бюро по делам контактов с экологическими организациями.
  • Оглашен рапорт Высшей Контрольной Палаты, описывающий нарушения в деятельности фондов, получающих финансирование из публичных средств.

1993 – начинает свою деятельность проект «Phare 0-22», целью которого была поддержка сотрудничества неправительственных организаций с публичной администрацией в сфере социальной помощи. Одним из его устойчивых результатов было создание Региональных центров поддержки (РЦП) в Гданьске, Катовице, Люблине, Познани и Варшаве, которые были началом создания сети SPLOT (аббревиатура одновременно означающая «сплетение» - прим. пер.).

  • Свою деятельность начало Организационное бюро Форума неправительственных инициатив. Это формализация инициативы нескольких неправительственных организаций, созданной с целью «представить движение неправительственных организации в обществе. Показать достижения, силу и целесообразность его поддержки, и возможности деятельности посредством его». Плодом этого стала организация, под названием Форума неправительственных инициатив, около 100 встреч на местном, региональном и общепольском уровнях. Общепольские встречи организуются каждые 3 года (последняя состоялась в сентябре 2005 г.).
  • Создается первый Центр добровольчества.
  • После успеха IФинала «Большого оркестра праздничной помощи», Ежи Овсяк регистрирует фонд с таким же названием.
  • При Министерстве труда создается Бюро сотрудничества с неправительственными организациями (распущено после смены правительства).

1994 – после обнародования очередного рапорта Высшей Контрольной Палаты о финансировании фондов из публичных средств, Совет министров утверждает документ «Безопасность граждан и общественный порядок», который гласит, что «особым фактором экономической преступности является появление, в последние годы, новых ее форм. Примером могут быть фонды». Таким образом, были инициированы работы по внесению изменений в закон о фондах.

  • Принято постановление Совета министров, перечисляющее задачи до сих пор выполняемые государством, которые могут быть поручены негосударственным субъектам (а значит и неправительственным организациям).

1995 – Министерство финансов разработало проект изменений к Закону о фондах. Проект предусматривает, в частности, полное запрещение ведения хозяйственной деятельности фондами, и налогообложение пожертвований в их пользу. Неправительственные организации провели эффективную кампанию против этих предложений.

  • Все чаще в среде неправительственных организаций говорится о потребности целостного урегулирования их деятельности, в том числе, принципов сотрудничества с публичной администрацией.
  • Сенат РП организовал конференцию «Построение гражданского общества в Польше – роль неправительственных организаций».
  • Состоялись: Региональный форум неправительственных инициатив в Познани, IОбщегосударственная встреча сельскохозяйственных фондов в Радзикове, I Келецкий форум неправительственных организаций, Региональный форум неправительственных организаций в Люблине, на котором, в частности, впервые встретились тренеры неправительственных организаций (которые в будущем создадут Объединение тренеров неправительственных организаций).
  • В Гдыне, Варшаве, Сопоте и Гданьске утверждены Программы сотрудничества между городскими властями и неправительственными организациями. «Целью Программы является – читаем в одном из документов – деловое сотрудничество в реализации муниципальных задач – заключающееся не только в передаче средств из бюджета города организациям, но также в использовании профессионального потенциала этих организаций в определении нужд сообщества, оценки предшествующей работы городских властей, поиска новых юридических подходов в решении проблем».
  • Сенат РП организовал семинар «Построение гражданского общества – роль неправительственных организаций в Польше».
  • Принимается постановление Совета министров от 13 июля 1995 г. о государственном заказе негосударственным субъектам.

1996 – Ежи Хауснер – руководитель группы советников в кабинете вице-премьера и министра финансов, предпринимает первые инициативы по созданию правового акта, регулирующего взаимоотношения между публичной администрацией и неправительственными организациями.

  • 21-22 сентября проходит I Общепольский форум неправительственных организаций. На нем встречаются представители более 900 организаций со всей Польши. Проходит оживленная дискуссия над основами новых законодательных проектов.
  • В парламенте создана, возглавляемая Петром Марциняком и Марией Новаковской (тогда депутатов партии «Союз Труда» –Uniа Pracy), межпарламентская группа по вопросам неправительственных организаций.
  • Встреча в Институте труда и социальных проблем начинает обсуждение проекта закона об общественно полезной деятельности.
  • Вступают в силу поправки к закону Право об общественных объединениях.

1997 – по всей Польше (главным образом в связи с местными Форумами неправительственных инициатив) проходит несколько десятков встреч, посвященных обсуждению проекта закона. Дискуссии выявляют ряд требований, касающихся положений будущего закона об общественно полезной деятельности.

  • В начале года проект закона уже готов. Однако решено не направлять его на рассмотрение парламентских комиссий. Причиной тому были близящиеся выборы и споры, которые проект на этом этапе возбуждал в кругах неправительственных организаций.
  • В апреле принимается новая Конституция РП. В преамбуле, подготовленной рабочей группой возглавляемой Тадеушом Мазовецким, принцип субсидиарности поставлен в ряд основополагающих конституционных принципов государственного строя.
  • Наводнение века. Неправительственные организации среагировали великолепно. Поэтому общественное мнение дало благотворительным организациям оценку 4,3, в сравнении с оценкой 2,9 для правительства и 4,2 для средств массовой информации. Однако потери организаций огромны. Многие организации бросили свою работу для организации помощи пострадавшим, многие средства, первоначально выделенные организациям, были переданы на помощь жертвам наводнения.
  • Начинаются научные слушания «Самоорганизация польского общества: III сектор», организованные Институтом философии и социологии Польской академии наук.
  • Состоялся IОбщепольский форум неправительственных инициатив.
  • Создаются очередные Программы сотрудничества, регулирующие взаимоотношения органов местного самоуправления и неправительственных организаций в Кракове и Бельско-Бялой (последняя оценивается как «лучшая и наиболее полная программа сотрудничества»).
  • Выходит в свет Постановление Совета министров о социальном заказе негосударственным субъектам и список задач, которые могут быть им делегированы. Единственным новшеством постановления было то, что под влиянием призыва организаций, оказывающих помощь жертвам наводнения, было введен пункт, касающийся стихийных бедствий.

1998 – в феврале на должность Уполномоченного председателя Совета министров по делам сотрудничества с неправительственными организациями назначается профессор Збигнев Возьняк. По его инициативе в Канцелярии премьер-министра РП проходит ряд встреч, обсуждающих сотрудничество организаций с публичной администрацией.

  • В марте состоялось первое заседание Межведомственной группы по делам социальных реформ с участием представителей неправительственных организаций. Имеет место дискуссия о проекте закона об общественно полезной деятельности. Последующие работы приостановлены до принятия законов, регулирующих основы государственного строя (в частности, в 1999 году был принят новый закон о местном самоуправлении, произошло новое деление государства на 16 воеводств – ранее было 49 – прим. пер.) и закона о публичных финансах.
  • Ассоциация поддержки Форума неправительственных инициатив учредила программу «Неправительственные организации и законотворчество», которая старается координировать дискуссию о законе об общественно полезной деятельности и стимулировать ход его обсуждения.
  • В сентябре состоялась конференция «Принцип субсидиарности». В ней приняло участие свыше 100 организаций. Правительство представляли, в частности, министр Тереса Каминьска (координатор по вопросам социальных реформ), Януш Галензяк (министр-секретарь в Министерстве труда и социальной политики), проф. Збигнев Возьняк (Уполномоченный председателя Совета министров по делам неправительственных организаций). Они выразили свою поддержку закона об общественно полезной деятельности.
  • В октябре Совет министров утвердил, подготовленный Уполномоченным, рапорт «Сотрудничество правительственной администрации с неправительственными организациями». Правительство решило начать работу над проектом закона о сотрудничестве публичной администрации с неправительственными организациями, а также над законом об изменениях некоторых законов. Важной частью проекта стали положения ранее разработанного проекта закона об общественно полезной деятельности.
  • В декабре около 400 организаций подписало разработанный Ассоциацией поддержки Форума неправительственных инициатив меморандум, касающийся урегулирования правовых условий работы неприбыльного сектора в Польше. В нем содержался, в частности, призыв проведения, так называемой, пятой реформы[1] – большего включения гражданской активности в систему государственного управления.
  • Впервые были признаны титулы Филантропа года – в конкурсе, организованном Ассоциацией поддержки форума неправительственных инициатив, в последующие годы проводимом зарегистрированной в том году Академией развития филантропии в Польше.
  • Начался конкурс Общественник года, организованный Фондом «Общественная помощь».
  • В рамках издательской серии Департамента государственных реформ была издана тетрадь «Неправительственные организации – партнер местного самоуправления. Теория и практика».

1999 – в январе проект закона о сотрудничестве органов публичной администрации и неправительственных организаций, а также об изменении некоторых законов пересылается для межведомственных согласований, а также общественного обсуждения.

  • В марте подал в отставку министр Збигнев Возьняк – Уполномоченный премьер-министра по делам сотрудничества с неправительственными организациями. Должность эта в правительстве отменена. Представителем правительства в контактах с неправительственным сектором назначается Агнешка Богуцка, советник премьера Ежи Бузека.
  • В сентябре состоялся IIОбщепольский форум неправительственных инициатив. Его гость, министр Казимеж Марчинкевич (тогда руководитель группы советников премьер-министра) уверил представителей нескольких сот организаций, что в течение ближайших месяцев будет завершена работа над проектом закона об общественно полезной деятельности.
  • Вице-премьер-министр Лонгин Комоловски создал специальную межведомственную группу по вопросам правовых условий деятельности неправительственного сектора. Координатором работы группы был руководитель политического кабинета в Министерстве труда и социальной политики – Михал Бони.
  • Объявлен конкурс PROPUBLICO BONOпод покровительством Председателя Совета министров.
  • Состоялась первая конференция «Центры локальной активности как метод работы в местном сообществе в XXI веке», организованная ФондомBORIS ( абр. от польского названия Бюро обслуживания движения гражданских инициатив).
  • В Сейме прошла, организованная Депутатской группой форума неправительственных инициатив, встреча на тему: «Неправительственные организации – партнер или проситель». Немного спустя депутатский запрос Гражины Станишевской начинает борьбу за изменение ст. 118 Закона о публичных финансах, который блокирует финансирование неправительственных организаций. В результате акции организаций, и кампании в средствах массовой информации в их защиту, в закон вносятся изменения.

2000 - в январе премьер-министр Ежи Бузек создал Группу по вопросам системных решений в сфере сотрудничества публичной администрации с неправительственными организациями, а также позиции неправительственного сектора в государственном устройстве Польши. Председателем Группы стал вице-премьер Лонгин Комоловски. Одной из главных задач группы была разработка окончательной версии проекта закона о сотрудничестве органов публичной администрации с неправительственными организациями.

·Польско-Американский Фонд Свободы открыл свое представительство в Польше и начал программную деятельность.

· В Кракове прошла встреча Европейского центра фондов, на которой было объявлено о создании Траста для Гражданского Общества, миссию которого определено как «поддержка развития и долгосрочной стабилизации гражданского общества и неправительственных организаций» в семи странах Центральной Европы.

· Сейм, после вмешательства неправительственных организаций, отменил поправку Сената к закону о бухгалтерском учете. Поправка предусматривала, что фонды, которые пользуются публичными средствам, будут обязаны проходить ежегодный финансовый аудит.

2001 – в январе неправительственные организации решили привлечь внимание депутатов к закону об общественно полезной деятельности, так, чтобы с законодательной инициативой выступил Сейм.

· С января по август Ассоциация поддержки форума неправительственных инициатив, после консультаций с группой нескольких десятков организаций разработала, на базе предшествующих проектов, собственную версию закона об общественно полезной деятельности. Вследствие надвигающихся выборов, он не мог быть направлен в Сейм как депутатская инициатива. Правительство также не заняло однозначной позиции. Законопроект стал, таким образом, частью избирательной акции, в рамках которой кандидаты высказывали свое мнение об этом документе, а также о сотрудничестве с неправительственными организациями.

· Избирательная акция становится главной темой Недели неправительственных инициатив. В общей сложности состоялось более 20 встреч с кандидатами в парламент, которые, в большинстве своем, заявили о поддержке законопроекта и широком сотрудничестве с неправительственными организациями в будущем парламенте.

· После выборов было сформировано новое правительство. Министром труда и социальной политики назначается Ежи Хауснер, который вернулся к идее разработки и принятия закона об общественно полезной деятельности. Проект закона, разработанный в Министерстве труда, учел большинство предложений, содержащихся в проекте неправительственных организаций.

· Проходят межведомственные согласования. Появляются серьезные разногласия по вопросу, насколько закон должен касаться религиозных организаций, а также способа урегулирования вопроса добровольчества. В конце концов, удается достичь в этих вопросах соглашения. Проходят согласования с местным самоуправлением, для которого проект чреват огромными практическими последствиями.

· В декабре, во время празднования Всемирного дня добровольчества, на встрече в Президентском дворце политическую поддержку для разработки и принятия закона выражают (кроме министра Ежи Хауснера) Президент РП – Александр Квасьневский, и вице-премьер и министр финансов – Марек Белька.

2002 – в феврале законопроект об общественно полезной деятельности (разделенный на закон по существу, и закон о переходных постановлениях) в официальном порядке направляется на рассмотрение в Сейм.

· Работы над законом об общественно полезной деятельности требовали создания, так называемой, Контактной группы, которая могла бы обеспечить обмен информацией и мнениями между Министерством труда и неправительственными организациями. Министерство труда намеревалось пригласить в Группу людей, рекомендованных самими организациями. Так как не было ни установленных механизмов формирования представительства Третьего сектора, ни действующих рабочих групп, важной проблемой стало создание оптимальной (удовлетворяющей всех) процедуры назначения членов Контактной группы. С этой целью была организована конференция на тему создания механизмов представительства неправительственного сектора; в результате была создана группа для разработки такой процедуры. В конце концов, группа предложила свободное выдвижения кандидатов Контактной группы, а потом голосование над ними. Были выдвинуты 24 кандидатуры. В середине марта, посредством электронной почты, прошли выборы, в которых были избраны 15 членов Контактной группы. Министерство труда соглашается с этим выбором.

· В апреле состоялось первое заседание Контактной группы. Группа встречалась многократно в период работы над законопроектом.

· В июне в Сейм поступает проект закона, включающий переходные постановления, вводящие закон об общественно полезной деятельности и добровольчестве.

· Создается Парламентская группа по делам неправительственных организаций (председатель – депутат Союза Демократических Левых Сил Войцех Олейничак).

· В июне в Сейме РП проходит первое чтение проекта закона об общественно полезной деятельности и добровольчестве, а также проекта закона о переходных постановлениях, вводящих закон об общественно полезной деятельности и добровольчестве.

· Летом проходят встречи с представителями парламентский фракция и президиумом Сейма, в том числе, со спикером Мареком Боровским, и вице-спикером Дональдом Туском. Целью встреч было определение процедур, обеспечивающих максимально широкое участие представителей организаций на отдельных этапах работ над законопроектом в парламенте.

· 20-22 сентября состоялся III Общепольский форум неправительственных инициатив. В ходе Форума проходит панельная дискуссия на тему «Сотрудничество неправительственных организаций с публичной администрацией и участие в законотворческом процессе».

· Совет министров утвердил «Принципы общественного диалога. Программный документ правительства», в котором четко указано, что общественный диалог охватывает также гражданский диалог, касающийся «главным образом, гражданских организаций – общественных объединений, фондов, действующих в защиту важных интересов государства и общества».

· Фонду поддержки польской науки – благодаря решению Верховного Суда - возвращено около 100 миллионов злотых налога, с процентами. Таким образом, была поставлена точка в долгом споре об интерпретации вопроса, освобождены ли средства, вложенные в ценные бумаги и предназначенные на развитие науки, от налога.

· Пресса освещает отсутствие заинтересованности правительства в поддержке гражданского общества из средств Европейского Союза. «То, что касается упрека в потере 4,5 миллиона евро из фонда Phare, министр Гурбель заметила, что они были потеряны в том смысле, что не были израсходованы» (по материалам Польского Пресс-Агентства).

· Во всех воеводствах в стране создается сеть «связных» - специалистов по вопросам структурных фондов, задачей которых было подготовить неправительственные организации к работе в условиях членства в Европейском Союзе, и использованию средств из структурных фондов. Это был проект Представительства польских неправительственных организаций, поддерживаемый Фондом им. Стефана Батория.

2003 – в январе Подкомиссия по социальным вопросам завершает работу над проектом закона об общественно полезной деятельности и добровольчестве.

· С февраля до марта идет борьба за конкретные формулировки в законе. Депутатские поправки (в памяти организаций негативно записываются Яцек Каспшик и Ельжбета Ромеро (Союз Демократических Левых Сил)), стремятся ограничить, в частности, свободу инвестирования и вычеркнуть популяризацию и организацию добровольчества из каталога общественно полезной деятельности. Организации протестуют и ищут поддержки у депутатов других фракций (Гражданская платформа, Право и справедливость). В вопросе инвестиции достигается компромисс, а добровольчество входит в категорию общественно полезной деятельности.

· В марте Сейм РП принимает закон об общественно полезной деятельности и добровольчестве.

· Начинается этап сенатских поправок, которые планировали исключить «благотворительную деятельность» из каталога общественно полезной деятельности, и ограничить возможности инвестирования средств. После жарких дискуссий Сенат отзывает большинство предлагаемых изменений, и принимает очень важную поправку, из которой следует, что единицы местного самоуправления будут обязаны утверждать программы сотрудничества с неправительственными организациями, а также их обнародовать.

· 24 апреля Сейм утверждает поправки Сената и заканчивает работу над законом. Закон направляется на подпись Президенту РП Александру Квасьневскому.

· 20 мая Президент РП Александр Квасьневский подписывает закон об общественно полезной деятельности.

2004 – начинает действовать механизм 1%, дающий возможность частным лицам передавать 1% своего подоходного налога избранным ими общественно полезным организациям. Это результат введения Закона об общественно полезной деятельности.

· Создается Фонд ProBonus, целью которого является укрепление инфраструктуры Третьего сектора.

· Создается Общепольская федерация неправительственных организаций.

· Создается Совет общественно полезной деятельности, который является консультативно-совещательным и вспомогательным органом министра социальной политики. В его состав входит 10 представителей неправительственных организаций, и по 5 представителей от местного самоуправления и правительственной администрации.

· Польша вступает в Европейский Союз. В деятельности неправительственных организаций начинается новый этап, характерной чертой которого является, в частности, принцип партнерства, обязательный при освоении средств так называемых структурных фондов. Следствием этого является, в частности, приглашение представителей неправительственных организаций в Мониторинговые и Управляющие комитеты.

· Создается трехлетняя правительственная программа поддержки гражданских инициатив: Фонд гражданских инициатив.

(на основе материалов Академии развития филантропии (автор: проф. Ева Лесь), Хроника авторства Петра Фрончака, основано также на Истории Закона об общественно полезной деятельности и волонтерстве Магды Добрановской, перев. К. Абдулганиев)



[1] Правительство центро-правых сил 1997-2001 г. предприняло четыре фундаментальные реформы: местного самоуправления, здравоохранения, образования и пенсионной системы.