POLSKI - NGO.PL ENGLISH


АДМИНИСТРАЦИЯ

ПРИНЦИПЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ С ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИЕЙ

Взаимодействие между публичной администрации и неправительственными организациями закреплено, в частности, в конституционном принципе субсидиарности.

Польша, будучи членом Европейского Союза, обязана соблюдать принцип партнерства, который предполагает, что в процессе принятия и выполнения решений должны участвовать институты Европейского сообщества, государства-члены, но также региональные и местные власти и субъекты, лучше всего знающие потребности и возможности своего региона.

Другой идейной основой для сотрудничества НПО и администрации является принцип общественного диалога, то есть обязательных консультаций, проводимых институтами Европейского Союза с общественными партнерами (организациями работодателей и профсоюзами). Процедура консультаций, охватывающая другие субъекты гражданского общества, в том числе, неправительственные организации, определяется термином гражданского диалога.

Принцип стремления к активному участию гражданского общества в принятии решений и формировании политики ЕС, (гражданское общество подразумевает как, в частности, профсоюзы и организации работодателей, так и неправительственные организации) записан в Белой Книге, документе Европейского Союза от 25 июля 2001 года. Этот документ посвящен реформе философии правления, и большего привлечения граждан и учета их мнения в принятии решений и воплощении их в жизнь.

Вышеперечисленные принципы способствуют созданию такой модели взаимоотношений между неправительственными организациями и администрациями различных уровней, в которой сотрудничество с организациями не является уже вопросом выбора или доброй воли, а правовой обязанностью.

Субсидиарность является самым важным (по причине своего конституционного характера) принципом, который должен определять взаимоотношения на оси администрация - организации. Субсидиарность предполагает рациональные и практичные отношения между единицей высшего и низшего уровня: если чего-то не можешь, я помогу тебе, если ты способен что-то сделать – я передам выполнение этого задания тебе. Такие отношения кратко определяет мотто: государства должно быть так мало, насколько это возможно, и так много, насколько это необходимо. Применение этого принципа на практике укрепляет активность, ответственность граждан и предоставляет им свободу действий.


Правовые нормы

В Польше принципы сотрудничества неправительственных организаций с администрацией были урегулированы в Законе об общественно полезной деятельности и добровольчестве (в ст. 5).

С точки зрения третьего сектора ключевой нормой закона является требование сотрудничества администраций с неправительственными организациями и утверждения ежегодных планов (программ) такого сотрудничества.

Органы местного самоуправления обязаны разработать стратегии развития различных сфер деятельности, и информировать о них общество. Однако, это все еще не очень распространенная практика в Польше. Требование разработки стратегии означает необходимость планирования деятельности властей в долгосрочной перспективе и оформления его в виде конкретных проектов. Во многих странах ЕС стратегии, планы, проекты, а также проведение консультаций по ним является обязательной моделью сотрудничества властей с обществом.

Несмотря на то, что польский Закон об общественно полезной деятельности не говорит о многолетних программах сотрудничества, их принятие рекомендуется различными государственными учреждениями. Например, Министерство социальной политики издало методологическое пособие о том, как разрабатывать такие программы сотрудничества.

Партнеры сотрудничества

Закон четко гласит, что администрация обязана сотрудничать со всеми организациями, а не только с организациями, имеющими статус общественно полезной организации.

Целью сотрудничества организаций с администрацией является «формирование демократического общественного порядка в местном сообществе, путем построения партнерства между публичной администрацией и неправительственными организациями. Этому может способствовать поддержка неправительственных организаций в реализации важных общественных целей» (из документа, разработанного Министерством экономики, труда и социальной политики, и Советом Общественно Полезной Деятельности).


Принципы сотрудничества

Сотрудничество основывается на принципах:

  • субсидиарности
  • суверенности сторон
  • партнерства
  • эффективности
  • честной конкуренции
  • явности

Программы сотрудничества

Закон гласит, что органы местного самоуправления трех уровней (гмины, повята и воеводства) обязаны утверждать ежегодные программы сотрудничества с неправительственными организациями. Закон не уточняет, однако, что такая программа должна содержать, и как ее следует составлять. Немного ясности в процесс создания «рамочной программы сотрудничества» вносит документ Министерства экономики, труда и социальной политики, под названием «Образец рамочной программы сотрудничества единиц местного самоуправления с неправительственными организациями».

Из мониторинга сотрудничества, проводимого Ассоциацией Klon/Jawor после года введения этой обязанности, следует, что программу сотрудничества приняли все управления маршалека [1], но только половина гмин, а ведь именно на этом основном уровне местного самоуправления сотрудничество между властью и организациями наиболее существенно.

Программы такие были разработаны и утверждены – несмотря на отсутствие такой обязанности – несколькими воеводскими управлениями (правительственная вертикаль) и центральными государственными учреждениями, а еще некоторые учреждения заявили о начале разработки такого документа.

Стоит заметить, что в большинстве случаев программы сотрудничества, разрабатываемые управлениями маршалека, консультировались с неправительственными организациями, в частности, на открытых встречах, конференциях, хотя, иногда, консультация ограничивалась лишь размещением проектов в Интернете.

Первая программа сотрудничества была принята в Гдыне в середине 90-ых годов. Она стала, впоследствии, образцом для программ многих других гмин. Программа (в других местах называется также «Принципами сотрудничества» или «Хартией сотрудничества») определяла общие принципы сотрудничества в данной единице местного самоуправления, а также отдельные его аспекты: финансовую (в том числе, в частности, процедуру рассмотрения заявок на грант и форму заявки) и нефинансовую поддержку местным самоуправлением. Программа внедрила также новаторские решения: например, предусмотрела создание групп, состоящих из представителей самоуправления и организаций, в компетенции которых входила оценка заявок организаций на получение средств из городского совета. Появился также «связной» между местными властями и организациями: уполномоченный мэра города по делам неправительственных организаций.


ПРОГРАММА СОТРУДНИЧЕСТВА ГМИНЫ БЫТОВ С НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ И ДРУГИМИ СУБЪЕКТАМИ В 2007 ГОДУ – документ в формате pdf

ПРОГРАММА СОТРУДНИЧЕСТВА ГОРОДА ВРОЦЛАВСНЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ В 2007 ГОДУ– документ в форматеpdf


Формы сотрудничества

Сотрудничество между администрацией и организациями может иметь форму, в частности:

  • взаимного информирования о приоритетах, планируемых мероприятиях, подготавливаемых проектах и доступных финансовых средствах и т.п.,
  • консультирования проектов правовых актовв областях, касающихся общественно полезной деятельности,
  • создание совместных совещательных и инициативных групп, состоящих их представителей неправительственного сектора и публичной администрации,
  • заказа (поручения) организациям реализации публичных заданий.

Заказ реализации публичных заданий: конкурсы предложений (тендеры)

В европейских странах неправительственные организации помогают государству выполнять его обязанности перед гражданами, беря на себя реализацию части публичных заданий, особенно в области социальных прав (в Германии, Голландии или Великобритании они оказывают, в среднем, более 50% всех услуг гарантированных гражданам законом).

Закон об общественно полезной деятельности и добровольчестве ввел процедуру заказа осуществления публичных заданий. Размещение заказа производится путем проведения конкурса предложений, целью которого является выбор лучшего проекта. Таким образом, организации соперничают в тендерах с единицами местного самоуправления. Они могут также – не ожидая конкурса – сами направлять предложения на реализацию задания, даже того, которое в данный момент осуществляется местным самоуправлением или подчиненными ему единицами.

Исследования показывают, что процедуры выделения средств не всегда соблюдаются. 1/3 всех учреждений передает публичные средства организациям без объявления конкурса (тендера), а только 1/5 учреждений определило сравнительно постоянную дату объявления конкурсов.

В около 45% учреждений существует единая форма (бланк) подачи заявки на грант, в 56% учреждений в объявлении определяются критерии оценки заявок, в 58% учреждений заявители могут пользоваться помощью служащих в подготовке проекта – обобщая можно сказать, что лишь около половины учреждений создала условия, облегчающие неправительственным организациям получение дотации (гранта).

Очень важным постановлением Закона об общественно полезной деятельности и добровольчестве является возможность заключения многолетних договоров. Однако, до настоящего времени, случаи использования этой возможности редки (12% учреждений). Их, практически, не заключают нигде, кроме центральных министерств и ведомств.

Совет общественно полезной деятельности

Закон предусмотрел создание Совета общественно полезной деятельности, в состав которого входит 10 представителей неправительственных организаций, и по 5 представителей местного самоуправления и правительственной администрации. Членов Совета назначает и снимает с должности министр социальной политики. Совет является консультативно-совещательным и вспомогательным органом министра.

В задачи Совета входит, в частности, согласование вопросов, касающихся применения Закона об общественно полезной деятельности и добровольчестве, согласование (консультации) по вопросам правительственных проектов правовых актов в этой области, помощь и выражение мнения в случае споров между органами публичной администрации и общественно полезными организациями, и создание, в сотрудничестве с неправительственными организациями, механизмов информирования о стандартах ведения общественно полезной деятельности, а также о подтвержденных случаях нарушения этих стандартов.

Правительственная Программа – Фонд Гражданских Инициатив (Программа ФГИ) является прецедентной в Польше программой финансовой поддержки гражданских инициатив правительством. Программа запланирована на три года (2005-2007). Ежегодно предусматривается выделять на поддержку неправительственных проектов, отобранных в рамках конкурса, 30 миллионов злотых. Предполагается, что такая форма поддержки станет постоянной, и станет частью Национальной стратегии развития неправительственного сектора, и частью Национального Плана Развития – важнейшего документа, описывающего развитие страны в долгосрочной перспективе.


Один год действия Закона

Спустя год со времени принятия Закона можно сказать, что он существенно не повлиял на уровень сотрудничества между неправительственными организациями и местными властями, по меньшей мере, в сфере финансирования деятельности организаций. Около 90% гмин, которые не финансировали в 2003 году неправительственных организаций, не сделали этого также в 2004 году.

Однако в тех органах местного самоуправления, которые до сих пор выделяли средства организациям, замечено хоть незначительное, но заметное увеличение общей суммы финансирования. Отсюда можно сделать вывод, что введение постановлений Закона об общественно полезной деятельности отразилось, прежде всего, на политике тех органов власти, которые уже ранее поддерживали организации, тогда как мало что изменилось в поведении тех, которые до сих пор этого не делали.

Думается, что в случае последних отсутствие активных отношений с неправительственными организациями имеет более глубокие корни, чем просто проблемы законодательной или процедурной натуры. Возможно, задержка внедрения в жизнь постановлений Закона приведет к тому, что первых результатов его вступления в силу нужно будет еще подождать – особенно там, где до сих пор не было сильной традиции поддержки неправительственного движения.

Позиция организаций в учреждениях

Свыше 3/4 публичных учреждений согласно с мнением, что сотрудничество с организациями приносит различного рода пользу их деятельности и сообществу.

40% сельских гмин дало однозначно негативный ответ на вопрос о том, есть ли в гминном управлении человек или люди, ответственные за сотрудничество с организациями. Среди городских органов власти этот показатель составил немногим более 25% респондентов, при чем в городах свыше 50 000 жителей только 15%.

В большинстве центральных государственных и воеводских учреждений есть лицо, отвечающее за сотрудничество с неправительственными организациями (об этом заявляет 71% министерств, 76% воеводских управлений, и 80% управлений маршалека)



Сотрудничество с перспективы организаций

Как неправительственные организации оценивают интенсивность контактов с местными властями?

65% организаций поддерживает контакты с самоуправлением гмины или повята часто или раз на какое-то время (периодически), ещё 18% - изредка (спорадически).

Эти отношения можно охарактеризовать поговоркой: бьет, значит любит. Хотя более 58% организаций считает, что контакты с местным самоуправлением были самыми важными с точки зрения реализации их уставных целей, то одновременно местное самоуправление и подчиненные ему единицы наиболее часто указывались (39% организаций), как субъект, с которым в течение последних 2 лет им случилось попасть в конфликт.

65% общественных объединений и фондов поддерживает контакты с органами гмины или повята часто или периодически. Почти половина из них (47%) получает финансовую поддержку от администрации местного самоуправления



Финансирование

Почти половина организаций (47%) декларирует, что в 2003 году их деятельность была профинансирована из средств местного самоуправления. Чаще всего средства самоуправления получают организации в селах и малых городах. Чем больше населенный пункт, тем меньше организаций заявляет о том, что в 2003 году получило какие-либо средства от муниципалитета. Чаще всего средства от органов местного самоуправления получают организации, работающие в сфере спорта, туризма, отдыха, досуга и хобби.

Только 1/4 организаций считает, что при выделении публичных средств учитываются профессиональные качества и компетентность организаций (то есть, что знакомства, политические предпочтения, связи депутатов с организациями не имеют значения). С перспективы местного самоуправления финансирование представляется следующим образом: большинство – 70% - выделило в 2004 году финансовые средства неправительственным организациям. Чаще это делали городские гмины (почти 90% по сравнению с 60% сельских гмин).

Организации, чаще всего финансируемые местным самоуправлением, это, прежде всего, спортивные клубы: в 2004 году их финансировало почти 70% всех органов местного самоуправления, которые вообще выделяли какие-либо средства неправительственным организациями.

Следующие по частоте получения дотаций были организации, занимающиеся здравоохранением, профилактикой и социальной помощью – они получили дофинансирование в 30% гмин, передающих какие-либо деньги организациям. Каждая четвертая гмина (были это, конечно же, в большинстве своем, городские гмины) выделила финансовые средства Добровольным Пожарным Дружинам. Организации, поддерживаемые сельской местной администрацией, очень отличаются от тех, которых поддерживают городские власти. Это, однако, не меняет факта, что они являются (вместе с приходами, церковными/религиозными организациями и школами) основой локальной общественной инфраструктуры и являются главными центрами общественной жизни.

70% органов местного самоуправления выделило в 2004 году финансовые средства неправительственным организациям. Были это, в первую очередь, спортивные клубы



* * *

Неправительственные организации это естественный и, что важно, законно закрепленный партнер публичной администрации в деятельности, направленной на местное и государственное развитие.

Парадоксально, на центральном государственном уровне это партнерство встречается с большим пониманием. В Министерстве социальной политики неправительственные организации имеют свой Департамент общественной пользы. Об улучшении сотрудничества свидетельствует и то, что в большинстве центральных и воеводских государственных учреждений (70-80%) были созданы специальные штатные единицы, отвечающие за сотрудничество с неправительственными организациями. Представители организаций были приглашены в общепольские Управляющие комитеты и комитеты мониторинга Структурных фондов, что на уровне регионов было, как правило, предметом борьбы и жарких споров.

О взаимоотношениях организаций с местным самоуправлением иногда говорится, что это история несостоявшейся любви. Оба сектора – неправительственный и самоуправленческий – объединяет убеждение, что государства, в его централистическом виде, не должно быть слишком много, что люди способны управлять сами и сами решать свои проблемы. Оба сектора плечом к плечу добивались децентрализации государства, и с радостью восприняли введение в конституцию принципа субсидиарности. Позднее оказалось, что не все их интересы сходны. В особенности тогда, когда речь идет о разделении заданий (и следственно денег) на местном уровне. Органы местной власти противоречиво относится к Закону об общественно полезной деятельности, который создает правовые механизмы передачи заданий организациям, и, одновременно, создает механизмы конкуренции/соперничества между неправительственным сектором и администрацией.

Вместе с тем, нельзя обобщать. В Польше достаточно и органов и конкретных деятелей местного самоуправления, которые великолепно наладили сотрудничество с организациями. Наиболее известные примеры это города Гдыня, Щецин, Вроцлав.

(на основе материалов Общественного объединения Клон/Явор, перев. К.Абдулганиев)


[1] Маршалек – это председатель правления регионального (воеводского) самоуправления в Польше. (примеч. перев.)